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【公正报】不平等的真实颜色:解构新经济政策

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默哈末卡立(Muhammad Abdul Khalid)于两年前撰写的《不平等的颜色:马来西亚族群、阶级、收入与财富》(The Colour of Inequality: Ethnicity, Class, Income and Wealth in Malaysia),掀起学界与公共热烈议论。

笔者在《公平机会法令,公平吗?》一文中,强调该书大量引述平时难以获取的官方数据来论证我国收入与财富的不平等,是部只有“局内人”才能完成的报告。来自政联企业智库——国库控股研究机构(Khazanah Research Institute)的卡立,洋洋大洒地列出许多官方数据,佐证早期以种族扶贫是个正确的做法,而这与巫统过去的论述不谋而合。当然,过去乃昨日黄花,该论述在今天是否依然合时宜呢?人民公正党提出的以需求,而非以肤色扶贫,放在今天的社会经济脉络,是否更具正当性?让我们稍作探讨。

根据卡立的阐述,独立之前,由于英国殖民者分而治之的政策,加上大部分马来人拒绝参与锡矿业与橡胶业,导致南来的华裔与印裔较早获得经济机会,并在大城市立足。当我国于1957年独立时,华裔成为参与我国工商业的唯一族群。卡立引述以下数据证明马来人的劣势:
• 1957年,在贫穷的家庭当中,有75%是马来人,华人与印度人分别仅占17%与8%;
• 马来人当中,65%处于贫穷线下,而华人仅26%,印度人39%;
• 注册的8万9000个企业当中,只有9%是马来人企业。1958年,在3万3000纳税人中,只有3000名马来人。他们仅缴付4%的税赋。

虽然已经独立,但这项不平等依然延续很长一段时间。直到1970年,马来人在制造业的企业仅占少于4%,而非马来人则占79.6%。马来人也仅占有少于1%的橡胶园,而非马来人则拥有48%。

与此同时,不平等也体现在教育领域。1968年,毕业于当时唯一一所大学——马来亚大学的工程系学生,有408名华裔,而马来人只有4名;毕业于科班的大专生当中,有1488名华人,马来人只有69名。

卡立认为,这项由英殖民政府遗留的长期、制度性之不平等,成为1969年种族冲突的主因。513事件过后,国家行动理事会随后成立,并导致重要政策的诞生——“新经济政策”。

新经济政策有两项重要的目的:(一)不分族群消除贫穷,以及(二)重组社会,以消除根据种族辨别职业的问题。在重组社会方面,新经济政策将有意栽培土著工商社群(BCIC),并设定目标在1990年之际,土著的股权将会从1970年的2.4%增长至30%、非土著从34.3%增加至40%,而外国则由63.3%降低至30%。

股权目标的设定,在落实之时便遭到包括马来学者的反对。著名学者赛胡先阿拉达斯(Syed Hussein Alatas)便批判道:“把不是自创的财富转移到他们(马来资本家)手上,是人类史上,包括最狂热的资本家从未见过的荒谬事情。为什么一小撮贪婪且没有企业精神的马来人获得这些益处,而不是该企业的工人或政府(权益)?对马来社群而言,最好是政府获得利润,而非这些马来人。因为他们不会把盈利用在公共福利,反之将把啤酒灌满他们肚子、为孩子购买汽车、光顾高尔夫球场或夜店而变得肥肠满脑,但受苦的是整个社群。”

对于这些抗议,政府以成立国民投资公司(PNB),好让政府而非少数马来人拥有股权来回应。然而,新经济政策的30%目标也逐渐“制度化”地扩散其它领域,包括私人企业的雇用、新股上市、转移股权、政府招标、大专学额、奖学金、买卖房屋等等,是该政策早期亦始料未及之事。

在新经济政策的强力冲击之下,我国政经结构与社会关系发生巨大变化。至1990年,我国的贫穷率从1970年的49.3%减少至15%,土著股权从2.4%增加至20%。“然而,在2012年,依然有45%的土著属于40%低收入群体,而印裔为37%,华裔则是26%。

对于新经济政策的效应,卡立持肯定的态度:
• 贫穷率从1970年的49.3%下降至1990年的16%,而且涵盖各个族群;
• 收入提升,但土著依然占据最低的位阶:在收入少于1000令吉的群体当中,土著占79%、华裔与印裔分别占13.4%与7.6%;
• 为马来人,尤其是低下阶层提供更多的教育机会;
• 马来人专业人士的比例从5%(1970年)提升至29%(1990)与40.8%(2008);
• 马来人股权从2.4%(1970)提升至20%(1990);

就新经济政策的各项抨击,卡立努力为之辩护:
• 该政策不止惠及有关系的马来人,而是大部分马来人;
• 该政策不止惠及马来人,而是全民;
• 没有足够证据证明该政策没让外资却步,或导致人才外流

卡立也批判“新经济模式”(176页),认为以需求也非族群为主的扶弱模式或许能够让民众脱贫,但若解决“消除以种族区别职业”的挑战,那以需求扶贫的模式是“有问题且不可行的”。譬如,若政府要提高土著在某个行业的参与,那必须设定族群优先政策,因为企业皆以能力,而非需求来征聘。再者,若采用根据需求的途径来征聘,那该过程将会是昂贵且复杂的。

再者,卡立巧妙地提出该政策“前后不一致”,即同时表示需采用“根据需求”的途径,但同时又为妇女设定固打。其旋外之音乃,如果妇女也能够设定固打,为何族群不能呢?卡立批评新经济模式只采用垂直(Vertical)不平等,而忽略了横向(Horizontal)不平等,因此将会失败。

整体而言,这是个为新经济政策之成功背书之作,而确实有其数据与资料为佐证。在其结尾,卡立除了表示新经济政策精神有继续的必要,也提出数项政策建议,如遗产税、资本利得税、教育基金、买房基金、建造可负担房屋、公平机会法令、鼓励工会等等。参考过在野联盟选举宣言的朋友,应该对以上建议毫不陌生。

然而,卡立有个矛盾的地方也在于,其引述的一些关于近代状况的数据,也显示出族群之间的不均等越来越不重要。2014年,基尼指数是0.418,而93.71%源自于族群内的不平等,只有6.29%源自于族群间的不平等。(页96)而且,这项族群之间的不平等因素,逐年减少其比重:

年份 族群内部不平等比重
1995 10.06%
1997 10%
1999 9.69%
2002 9.32%
2004 6.29%
2009 3.1%

泰尔指数是用以作为衡量个人之间或者地区间收入差距(或者称不平等度)的指标,这一指数经常被使用。卡立也把我国的金融资产的数据以泰尔指数(Theil Index)展示,并发现90%的不平等源自于组群内部,族群之间带来的不平等仅为7.5%,而城乡的不平等则是4.3%。(页125)

我也发现,卡立引述的一些,尤其是关于华人“绕过”新经济政策的策略,似乎也有问题。卡立认为华人能够通过华团、商会等获得资本与贷款,因此在资本上有绝大优势。这项假设是大有问题的。只要问问街上的普通华裔,就可以知道融资创业,是一件多么困难的事情,绝非向华人“甲必丹”伸手或商会领袖点头就能到手。卡立乃马来精英,会否在非马来人的研究上,也犯上了阶级与族群上的偏见,而产生盲点呢?

当然,纵观本书,卡立一直避而不谈的是新经济政策所带来的隐藏成本:制度性贪污、官商勾结、制衡机制被侵蚀、官僚体系高度种族化、党国无法分家、未能培养公民意识、种族意识掩盖阶级矛盾等等。国家体制的腐败不易量化,党国的贪污更加难以追踪,但以今天巫统/国阵纵容种族极端,以及一马企业后种种制度性崩坏看来,新经济政策遭滥用的遗毒可是不少!

由此可见,卡立一方面肯定以族群扶贫的成就(新经济政策),同时抨击“新经济模式”,但在其政策建议中,又提出劫富济贫,以阶级扶弱的建议,可见其一方面努力捍卫新经济政策的遗产,但未能为新经济政策的延续找到足够理据的尴尬。

人民公正党由安华早在2007年提出新经济议程,明确表示新经济政策在早期固然有其正当性,但今天在制度性腐败的情况下,被滥用的情况已到了无可复加的地步,因此迫切需要改革!改革必须有个着力点,而其精髓便是以需求,而非肤色来落实政策。

与此同时,公正党明确强调以人民,而非上层精英为主体来落实政策。我国有超过70%华人是受薪阶级,马来人(71%)与印度人(84.5%)也一样(102页)。新经济议程必须代表70%的打工一族权益、辅以工业政策重点发展策略性经济,再通过税赋调控扶助弱势群体,让人人皆有平等的机会在这片土地落地生根。

没有解构新经济政策,便不会有较根本的改革。卡立对于不平等的撰著,固然补足学术上的许多不足,而且许多政策建议也带着阶级色彩,但过份片面的,而且带着浓厚的“体制捍卫者”身份褒扬新经济政策,将让本书陷入精英本位的盲点,更看不到不平等的真正颜色。这是本书殊为可惜之处。